随着城市与规划的转型以及新一轮上海市城市总体规划的编制，应重新审视专项规划与总体规划的关系，将专项规划作为规划转型的重要载体，确立以城市总体规划为空间统筹平台，围绕城市发展目标明确各专项系统发展的战略导向、系统布局和实施机制。针对上海进入存量规划期、适应城市治理新要求、多规衔接成为空间统筹重点等特征，指出专项规划转型的必要性，探索面向2040年的专项规划编制工作的思路与方法，分类施策，加强技术引导，为上海未来城市各专项系统发展提供参考。

专项规划是以城市发展的特定领域为对象编制的、由政府审批或授权有关部门批准的规划。在实际工作过程中，专项规划既是城市总体规划的重要组成部分，也是“总体规划在专项领域的细化，并且作为指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据”。

1规划背景

1.1  城市发展进入存量优化阶段

2014年，上海市第六次规划土地工作会议提出规划建设用地总规模负增长的要求，这既是现实环境所逼，但更多的是主动选择。

上海经历了快速城市化发展阶段后，已进入存量优化的规划“小时代”，规划面临的主要问题是：如何应对上海未来城市人口增长和老龄少子化；如何转变土地利用方式，集约利用空间资源；如何保护生态环境与保障城市安全运行；如何提升城市生活品质和文化软实力；如何推动城市有机更新体现城市创新活力；如何实现区域协同，增强城市核心功能等。这对上海市新一轮专项规划编制工作提出了挑战。

1.2 规划转型适应城市治理新要求

按照中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”城市发展理念，城乡规划转型势在必行，需要树立规划新定位、创新规划价值理念、改革编制组织方式、提高规划科学性、保障实施维护机制。

专项规划是上海市城市总体规划（2016—2040年）（简称“上海2040”）深化的重要载体，应体现“底线约束、内涵发展、弹性适应”的转型导向，在落实总体规划的战略导向、系统布局和刚性管控指标的同时，应注重设施更新与功能提升，对各系统发展应预留发展弹性。

上海2040之专项规划大纲分类板块

1.3  “多规衔接”成为空间统筹重点

由于“上海2040”已由单一空间布局方案转向“发展目标—实施策略—保障机制”三位一体的综合性空间发展政策，各专项系统设施就要围绕城市空间进行整合。

各专项系统将以国务院批复的“上海2040”作为空间统筹平台，制定符合“卓越的全球城市”发展目标的分项策略和空间管制要求，在各系统的空间布局、技术标准、实施机制等方面促进“多规衔接”，合理分配各类城市发展战略资源，增强上海城市各系统建设与管理的整体效益，提升城市品质和可持续发展能力。

2上海市新一轮专项规划编制的统筹

2.1  分类施策，提高专项规划编制效率

结合“上海2040”编制工作，由市政府22个委办局各自牵头，同步编制28个专项规划共涉及45个专题。

以此为基础，上海市专项规划以加强目标协调、空间统筹和政策衔接为重点，问题导向、务求实效，并将规划编制视作凝聚共识、整合成果的一个过程。

按照规划成果形式，新一轮专项规划主要包括总规系统、独立专项和深化落地3类。

2.2  技术统筹，抓住协调各类专项规划的重点

（1）目标思路是专项规划技术统筹的关键。新一轮专项规划应以总体规划目标为引领，编制过程中自上而下加强战略引导与规划价值观的更新，强化“多规衔接”思维。

（2）规划依据是专项规划技术统筹的前提。“上海2040”“1+3”成果体系形成了开放的多部门合作、具有指导性与实施性的空间政策。其中，“1”即“规划报告”与“文本、图集”，是上报审批的主要法定成果；“3”分别是专项规划大纲、分区指引和行动规划大纲。

（3）技术基准是专项规划技术统筹的重心。专项规划技术基准主要涉及技术底版、空间要素与规划标准。

2.3  搭建平台，夯实“多规合一”的城市发展战略数据库

建设框架：在明确规划刚性管控要素的前提下，建设全覆盖、全过程、全系统的规划信息综合应用平台，理顺管理机制和业务流程，明确建设目标和标准，实现各专项规划在空间布局、数据底版、技术标准、信息平台和管理机制等的统一。

指标体系：指标体系要与规划目标的分解相衔接；应加强城市各系统存量设施与用地指标的分析；与国内外同类城市指标开展比较研究；明确指标体系的构成、关系、数据和适用范围；进行指标体系的运用与评价分析等。

数据资源：一方面，各类专项规划编制可采集多维度、全方位的现状数据，对系统发展趋势进行量化预测，并对专项设施布局方案比选进行论证。另一方面，专项规划应建立从编制、实施、监测到评估和维护的全过程管理系统，需要开展多方数据资源合作开发，突破行政部门壁垒，实现跨部门、跨行业、跨地区的数据资源共享和业务协同，形成完善的大数据运用、公众参与、网络互动的技术基础保障。

3上海市新一轮专项规划的技术引导 

3.1  总体思路

按照“上海2040”的战略目标，具体落实各专业系统和专项设施布局要求，体现战略引领、突出结构控制、加强空间统筹、推进技术创新、明确标准制定和强化实施保障。

3.2  重点专项

重点聚焦产业发展、品质文化、综合交通、基础设施、生态环境等板块。

3.3  核心内容指引

3.3.1  现状评估

研究在城市发展方式转型、规划建设用地总规模负增长、资源环境紧约束等多重挑战下，各专项设施在空间优化、功能完善、综合利用等方面的新要求；针对未来技术革命、城市变革的发展趋势对专业系统在发展导向、空间布局等方面的影响，研判各行业发展的新趋势；结合城乡统筹和区域一体化发展的要求，研究各专项设施涉及生态环境、综合交通、基础设施发展的新特征。

3.3.2 规划目标

深化“上海2040”确定的“创新之城、人文之城、生态之城”的目标，明确各专项领域的目标要求，在落实总规核心指标的基础上，充实专项规划编制与实施的操作性指标，突出专项规划的法定支撑性和拓展创新性。

产业发展板块，构筑以科技创新与战略性新兴产业引领、现代服务业为主体、先进制造业为支撑的新型产业体系，注重高端服务业发展和产业能级提升。

品质文化板块，突出以人民为中心的理念，体现城市生活品质的需求和愿景，保护历史文化遗产，提升宜居环境质量，构建15分钟社区生活圈，建设国际文化大都市。

综合交通板块，突出区域一体化对内外交通的衔接要求，完善城乡综合交通体系，强调公共交通导向，引导城镇圈发展和空间优化，明确上海城乡不同区域的交通规划目标。

基础设施板块，从资源供给、环境保障及综合防灾等目标出发，优化给水、供电、燃气、环境保护、污水、固废处理处置、消防、防汛、民防、通信等规划目标与指标体系。

生态环境板块，对大气、水、土壤等环境污染治理和风险控制等领域，提出环境保护、生态建设战略目标和分级控制体系。

其中，生态空间规划指标建议见下表。

生态空间规划指标建议表

3.3.3  战略导向

强调绿色低碳发展，根据土地、水资源和能源等承载能力，探索专项设施的低冲击开发和有机更新的可持续发展模式；合理确定专项设施建设的规模和开发强度，研究多情景预测模式，考虑城市未来发展的不确定性，提升规划弹性，留有发展余地；探索专项融合发展和系统联动管理的途径，提升各专项设施在总量、规模上的统筹协调与有效衔接水平。

3.3.4  空间布局

产业发展板块，重点研究工业用地减量化和转型，调整城市开发边界外低效工业用地；综合考虑创新功能、产业能级、环境影响和交通条件，优化创新功能集聚区与产业空间布局；控制城市发展储备用地，预留先进制造业发展空间。

品质文化板块，注重城镇圈公共服务设施布局，强化15分钟社区生活圈、新市镇和村庄的公共服务设施；加强文化设施与环境建设，提升城市软实力；结合城市更新，优化历史文化名城基本格局，保护历史风貌街区，拓展保护范围；优化宜居环境、公共空间、产城融合和住房结构。

综合交通板块，完善综合交通空间结构体系，深化城镇圈综合交通规划；预留预控重要交通廊道，强化铁路和轨道交通对城镇空间结构的支撑和引导；提高交通枢纽与人口分布、就业岗位的空间匹配性。

基础设施板块，加强城市基础设施体系的功能性、网络化，预留重要基础设施廊道和场站；明确市政设施区域共享、共建的范围与布局；研究体现“安全城市”、“智慧城市”目标的基础设施布局设想。

生态环境板块，完善基本生态网络空间结构，划定生态保护红线和其他生态空间；强化对重点生态功能区和生态环境敏感区域、生态脆弱区域的有效保护；优化长三角区域环境治理和生态功能布局。如：上海明确构筑“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的生态空间体系。

上海市域生态网络结构图

3.3.5  配置标准

倡导集约节约利用，重点开展设施用地节约集约配置、空间复合化利用等规划标准研究；注重功能混合配置，鼓励有关联性的专项设施空间功能兼容，探索兼具控制与引导的用地标准；结合不同设施服务范围、服务人群需求，合理引导各类专项用地紧凑布局与设施高效集约设置；专项设施规划与建设倡导“空间留白”，防止重复配置和盲目建设。

3.3.6  实施保障

明确行动规划大纲，统筹安排至2040年专项设施分阶段发展区域、发展规模和重点项目；提出5年近期建设规划，明确规划实施任务、步骤和时序；制定1—3年行动计划，确定控制和引导近期建设项目的原则和措施。

按照统筹空间、优化布局、有利管控的要求，制定实施政策保障措施、空间管控机制等；从区域、市域等不同管理层级，针对涉及产业、生态、交通等重大公共政策，探索联动协调机制和实施保障措施，涵盖管理机构设置、管理职责分工、管理流程设计、资金保障等；探索地上和地下空间各类专项设施的复合利用和联动开发，推动空间复合利用统一规划、同步建设和协同管理，提高专项规划在不同情境下的执行力和适应性。

3.3.7 数据支撑

（1）指标体系

提出战略性、布局类、绩效型等专项规划指标体系，充分发挥其对规划建设全过程的控制和引导作用，提高指标的可执行性、可评价性。

（2）专项数据

梳理专项规划相关的现状、规划数据等核心数据，构建各专项系统数据框架，提炼相关要素纳入上海市城乡发展战略数据平台，统一维护与管理。

明确入库数据清单。结合专业系统和专项设施的特点和需求，明确数据入库的现状与规划数据的类别、格式等，提出能集中反映专项发展导向、契合城市发展策略的监测指标。

明确动态维护机制。明确监测指标的定期动态维护程序、机制等，为各阶段的行动计划、建设管理提供支撑。

3.4  成果要求

专项规划编制一般可分前期研究、规划纲要和规划成果3个阶段。

前期研究重点是现状评估和提出规划主要思路，突出问题导向，要求现状资料详实、基础数据扎实、评估分析透彻、找准核心问题；研究提出专项设施发展的总体思路。专项规划纲要重点是专项规划的战略目标、布局意向和实施策略。专项规划成果重点是明确至2040年发展导向和系统规划方案，如专项规划的设施布局、规划标准、实施政策和保障机制等。专项规划成果包括规划文本、图件、规划说明书、基础资料汇编和数据库。其中规划图可分类表达。

专项规划成果中规划图分类表

详情请关注《上海城市规划》2017年第4期《基于空间统筹的上海市专项规划编制方法探索》，作者：金忠民，上海市城市规划设计研究院。