从城乡规划和建成环境遗产保护制度的角度，系统地梳理了历史风貌的法律概念与含义，探讨了保护规划在城乡规划体系中的地位与作用，并以巴黎、纽约、伦敦等全球城市的历史保护、规划管理制度机制为参照和借鉴，探讨完善和提升我国大城市历史风貌保护制度的有效路径。重点分析了在城乡规划管理制度中，作为公共政策工具的保护规划的重要地位，并且应当在城市风貌保护、塑造和管控等方面发挥更加积极的作用，最后，针对上海历史风貌保护条例修订与完善的关键问题提出了意见和建议。
《上海市城市总体规划（2017—2035年）》将“追求卓越的全球城市”作为城市愿景，确定了建设“创新之城、生态之城、人文之城”的未来目标。对标纽约、巴黎、伦敦等全球城市，在全面保护城乡历史风貌、促进历史文化资源活化利用等方面，需要在法规、政策层面进一步完善和强化。在遗产保护、有机更新和城市修补工作中，如何坚持创造性转化和创新性发展，是城市未来所面临的一个极具挑战性且必须处理好的重大课题。
1保护制度范畴中的历史风貌
1.1 历史风貌的基本概念及含义
这里所说的保护制度主要指基于《文物保护法》《城乡规划法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等相关保护法规所涉及的历史文化名城、历史文化街区、历史建筑和文物古迹等建成环境遗产保护管理的法规机制。
依据上述保护法规的相关条文之规定可知，“历史风貌”指文物本体之外的、与文物保护密切相关的周边环境状况；而在历史文化名城和历史文化街区保护领域，“历史风貌”则是名城、历史街区这类城市遗产的直接构成，是必须依法给予保护的对象和重要方面。名城、名镇、名村保护规划应当包括“传统格局和历史风貌保护要求”，“保持传统格局、历史风貌和空间尺度”，保持“与其相互依存的自然景观和环境”，是名城、名镇、名村整体保护要求的直接体现。
1.2 历史文化遗产与传统风貌
“历史文化遗产”应当是一个综合性概念，在文物保护和城乡规划领域需要进一步予以明确和细化分类，并采取适当方式进行重要对象的保护管理。在历史文化名城保护规划编制中，通常将重点保护的历史文化遗产分为历史文化名城、历史文化街区、文物保护单位、历史建筑等不同层次。
1.3 历史建筑与传统风貌建筑
历史文化街区，是“指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域”。历史文化街区保护，其中最重要的一点就是不应忽视历史街区的整体性和整体价值。从建筑遗产的角度看，首先不应忽视对文物建筑和历史建筑之外、具有一定地域特色和风貌特征的一般历史建筑，即“传统风貌建筑”的保护管理。
在上海的历史文化风貌区保护规划中，确定历史建筑是与“传统风貌建筑”相当的对象。上海市中心城区划定的12片历史文化风貌区总占地面积约17 km2，其中分布有保护建筑1 469幢、保留历史建筑3 657幢、一般历史建筑5 323幢，少数保留历史建筑已被公布为第五批优秀历史建筑。保护建筑之外的“保留历史建筑”、“一般历史建筑”在实际工作中管理难度最大，它们虽然在已批准的保护规划中明确了保护、保留的身份，但在实际操作层面往往会出现被拆除重建的状况。
2城乡规划管理体系中的保护规划
2.1 保护规划的法定地位与作用
保护规划是指导名城、名镇、名村保护与发展的重要依据，也是申报国家历史文化名城、名镇、名村的必要条件。在保护规划中，历史文化街区的保护一直是一个重要部分，多数历史文化名城还会就历史文化街区编制单独的保护规划。但现实的情况却是，这些保护规划的内容在许多时候往往会成为游离于实际操作层面的“控规”之外、很难具备法定约束力的文本，因而无法实现对历史文化街区的有效保护管理。
2.2 作为特定政策分区的保护规划
保护规划中划定历史文化街区或历史文化风貌区，基本以历史风貌保存状况和美学特征为主要依据，通常会分析该地区的历史演变和形成过程，同时根据既有建筑的年代、类型、风貌特征、保存状况等物质环境状况进行一定的定性或定量评估，然后确定保护区的边界，一般会划定保护范围和建设控制地带。在上海，历史文化风貌区范围一般较大，且市政府发文公布时已明确风貌区的边界，所以保护规划的范围是在风貌区内确定重点保护的核心保护范围，其他剩余部分地区作为建设控制范围进行规划管理。
在我国现行的城市规划、土地利用规划管理体系中，目前还只有依据用地性质分类的技术维度思维与管控方式，缺乏作为公共政策和管理工具的分区干预措施。在国外城市规划实践中，边界划定或指定是重要的环节。
2.3 作为城市风貌管理工具的保护规划
近年来，城市设计成为规划管理方面的重要话题和重点内容，但城市设计是一项实践性很强的规划管理事务，同时也是对各项设计的协调和控制指导工具。20世纪80年代，国外学者将城市设计分为3类：城市开发设计、社区设计和保护设计。
在进入转型发展和存量规划时代，自然的恩赐、历史的层积和城市的天赋，应当作为促进和谐发展的重要因素进行全面保护、积极利用和有效管理。作为城市公共资产的既有建筑活化利用，建成环境改善提升等，应当成为城市设计管理的重要内容。
3全球城市比较视角的风貌保护
3.1 历史地区保护的特别立法
法国是最早通过立法来划定历史保护区的国家，这部法律就是我们比较熟悉的《马尔罗法》。这是一部保护历史地区的特别法律，确立了“保护优先”的地位，开创了立法保护城市遗产的先河，此后在法国逐步形成了以保护为先导的城市规划管理体系。
1964年巴黎市议会设立马莱保护区，1972年设立巴黎7区保护区。两处保护区占地面积合计3.21 km2，仅占市区面积的3%。巴黎市区面积只有105.4 km2，但巴黎有约80%的土地面积被确定为不同类型的历史遗产而受到保护。
3.2 整体保护地区特征的环境法律
1967年英国制定的《城市宜人环境法》，在法律中第一次引入了“保护区”的概念，对历史地区的特征实施保护管理，也是英国最早的立法保护实践。1967年，最早在英格兰地区划定了4处保护区。今天，全英国已划定10 000多处保护区（其中英格兰约9 300处，威尔士500处，苏格兰650处，北爱尔兰60处。这一数据反映了该法律工具在识别和保护英国最有价值的历史性场所方面的普及性和有效性。
3.3 历史保护的目标， 保护制度的地方性特征
纽约在1966年联邦历史保护法出台之前，于1965年即制定了《纽约市地标保护法》保护城市的历史建筑和历史地区。纽约市的地标分为单体地标、室内地标、风景地标和历史地区4种类型。至今，已指定了141片历史地区及历史地区延伸区、1 398个单体地标、119个室内地标以及10个风景地标，保护了超过36 000个地标资产。在美国的历史保护法规中，对保护的经济性和税收优惠政策考虑得较为充分，同时将历史地区作为城市规划的要素进行规划管理。
4上海风貌保护条例修订的核心问题
4.1 保护条例的延续性与修订必要性
《上海风貌保护条例》修订的核心要义，就是要从制度层面保障“保护优先”的方针和“以保留保护为主”的理念得以全面贯彻落实，同时着力加强在历史风貌保护和城市特色塑造方面城市精细化管理的法制保障。2015年3月15日通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》鼓励“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，如果地方性法规缺乏针对性和可操作性，就失去了立法的实际意义。
4.2 维护公共利益需要积极的财政政策
上海优秀历史建筑数量多，历史文化风貌区面积大，亟待保护修缮和整治改善的建筑和街区占了半数以上。因此，如何贯彻落实“保护中发展，发展中保护”的指示精神，在政府加大资金投入的同时，鼓励市场资金的参与成为上海历史风貌保护面临的关键问题。以往保护资金预算在市级财政没有安排，希望区级财政有更多的投入，这一存在了很长时间的不合理的制度安排方式必须加以改革。
4.3 保护优先的方针需要法律保障
“保护优先”不应当只是理念上和概念上的表述，而应当作为管理程序全过程中的指导思想和管控工具。在城乡规划管理体系中必须体现“保护优先”的观念和作为，这里说的保护不仅是历史风貌，还包括自然环境、景观特色、地域经济等多种需要保护的要素。
5结语：作为公共政策的保护条例
5.1 全球城市建成环境的文化品质
大部分全球城市的远景规划都涉及更好的城市品质。这种“高品质”意味着更好的建成环境，以及更为多样和令人振奋的文化生活。“十九大”报告将实现“美丽中国”列入2035年目标，历史风貌和地方特色是美丽城乡的基本条件。2035上海全球城市的愿景目标为“创新之城、人文之城、生态之城”，文化遗产和历史风貌保护是其中不可或缺的有机组成。
5.2 “保护优先”政策促进积极保护
国内外的成功实践经验表明，积极保护和富有地方特色的实践探索具有十分重要的现实意义。保护优先需要积极的公共政策和财政机制来保障，这样才有可能将过去长期存在的消极保存方式转化到积极保护的轨道上来。
5.3 整体保护需要多方协同推进
历史风貌保护的目标多元化趋势，需要部门之间的协调和协同推动，以及更为广泛的公众参与。坚持“以保护保留为原则、拆除为例外”的总体要求，既需要人们的观念转变，更需要立法保障权利部门的行为正确。
详情请关注《上海城市规划》2017年第6期《全球城市历史风貌保护制度的主要特征辨析——兼论上海风貌保护条例修订的核心问题》，作者：张松，同济大学建筑与城市规划学院。
