现阶段大城市总体规划面临规划与实施脱节的困境，上海市城市总体规划（2016—2040年）（简称“上海2040”）率先探索“分区指引”编制改革，从分区维度构建总规管控体系，传导全市总规核心内容，以保障总规的可操作性和可实施性。新时期，分区指引应成为面向实施的政策性文件、面向规划的技术性指引、面向体系的协商性平台。以“任务书”为形式体现法定地位；以“行政区”为边界对应行政事权；以“刚性管控”为核心保障传导效率；以“一文一表一图”为体例精简指引表达；以“事权边界”为准绳明确指引深度；以“动态协商”为机制衔接总体规划和分区规划。

1传统总体规划分区指引的类型与困境

1.1  传统分区指引的形式分类

（1）中心城分区指引：主要以深圳、上海等国内众多大城市上一轮城市总体规划编制探索为代表，指引对象主要为建设用地集中连绵的中心城，指引内容主要集中在范围、规模、功能和设施布局等方面。

（2）次区域分区指引：主要以伦敦、巴黎等国际城市为代表，将全域空间划分为若干个多个行政区联合的次区域，进行全域指引。

1.2  共同的编制困境：形式认同大于实施效用

我国的分区指引目前都面临形式认同大于实施效用的窘境，传统大城市总规分区指引无法有效地进行约束传导，指导实施。主要原因集中在缺少法律地位，指引形式不定；指引主体模糊，缺少责权对应；指引框架大而全，缺少对刚性管控的关注；指引深度机械，缺少明确的实施导向这4个方面。

2新一轮总体规划分区指引的再认识

2.1  编制意义再认识

（1）内容减负：支撑总规改革

“上海2040”顺应总规减负的要求，探索形成“1+3”的成果体系，为总体规划减负的同时，保障总体规划的可操作性和可实施性。“1”为《上海市城市总体规划（2016—2040年）报告》，是强化战略性层面指导城市空间发展的纲领性文件，更多面向中央事权和市级事权；“3”分别为分区指引、专项规划大纲和行动规划大纲，是在实施性层面从分区、系统、时序维度构建管控体系。

（2）约束传导：面向编制体系

“上海2040”分区指引关注总体规划与下位规划之间的约束传导，发挥规划体系中“传力杠杆”的作用，引导和落实全市总规的刚性管控，明确提出各分区对全市总规约束传导的落实方针，确保全市总规与下位规划间的无缝衔接。协助构建“总体层次+单元层次+详规层次”的规划体系，完善分层管理、分类指导的规划编制体系。

（3）实施导向：面向规划建设

依托分区指引强化总规的实施导向，通过实施导向的政策性文件，将全市总规的核心理念、刚性管控要求向下无缝传导；增加对各区规划的市级层面的政策指引，通过政策指引衔接区级决策管理与具体的城市建设，保障“上海2040”的可实施性。

2.2  指引内涵再认识

（1）面向实施的政策性文件

在当前总规改革背景下，大城市总体规划的分区指引重点探索战略引领主导下的总体规划如何实施，强化对下位规划编制与建设的刚性管控，是具有直接指导意义的政策性文件。既要具备国外规划指引所具有的政策性约束特征，也要具备国内规划指引面向规划实施的操作性约束特征。

（2）面向规划的技术性要求

分区指引还具备技术性属性，重在指引下位规划的编制。因此，分区指引需要明确下位规划编制的技术性要点，从技术层面统筹总体规划刚性管控的落实，明确下位规划编制的技术要求及需要进一步深化或补充的内容，并对特定类型或特定地区的规划提出要求和建议。

（3）面向体系的协商性平台

大城市总体规划的分区指引应更加强化管控内容在城乡规划体系间的传导，更应发挥面向规划体系的协商性平台作用，为各分区规划搭建衔接全市层面总体规划的对接平台。强化自上而下的约束传导，形成自下而上的反馈机制，保障“上海2040”的指导性与实施性。

3“上海2040”分区指引编制技术方法创新初探

3.1  约束模式：以“任务书”的形式提高法定地位

（1）强化模式：分区规划“任务书”

作为向上承接全市总规、向下指引分区规划的技术性文件，承上启下的特性赋予分区指引作为分区规划“任务书”的职责。因此，约束模式上力求精简、明了，便于规划编制人员和管理部门使用，作为指导编制分区规划的“操作性技术手册”，明确各分区的战略任务、必须落实和延续的内容、必须遵循的原则，以“任务书”的形式强化对总体规划核心内容的约束传导。

（2）优化体系：独立的法定技术文件

本次探索将分区指引作为独立的规划成果，凸显其地位和作用。从区级行政事权的角度出发，将分区指引作为衔接城市总体规划和分区规划的独立法定技术文件，从分区维度构建总体规划的管控体系，作为落实全市总规要求、指引分区规划的法定依据，完善规划编制体系的同时，强化“上海2040”对于分区发展的引导和管控。

分区指引在规划体系中的地位

3.2  约束主体：以“行政区”为边界对应规划事权

在上海“两级政府、三级管理”的体制下，区政府拥有较大的规划管理权与建设开发权。因此，本轮分区指引最终构建了全域按行政区进行分区指引的方式，对应行政区的规划和管辖事权，有利于形成垂直型、一以贯之的传导方式，便于分区指引的操作与实施。

上海分区类型划分图

3.3  约束框架：以“刚性管控”为核心保障传导效率

“上海2040”分区指引结合强管控、重落实的原则，综合考虑上海“底线约束、内涵发展、弹性适应”的发展模式转型，将指引框架从传统的“战略+系统”调整为“战略引导、刚性管控、系统指引”3个维度12项要素的基本框架。

指引框架转变重点体现在3个方面：其一是强化刚性管控维度，厘清全市总规中应落实的刚性管控内容，明确“刚性管控在先，战略引领在后，系统指引为支撑”的逻辑框架，保障约束传导的效率；其二是凸显战略引领的方向性，转变“结论式”论述为“问题式、任务型”引领，保障目标传导的有效性；其三是厘清中心城区和外围各区的管控要素的差异性，明确内外有别的指引要素，保障约束传导的精准性。

中心城各区和外围各区指引框架和要素的差异性

3.4  约束成果：以“一文一表一图”引领指引方式

成果体系借鉴总体规划改革“五个一”的思路，明确了“一文一表一图”的指引方式，分别为分区指引文本、分区指标表和分区指引图。

首先强化约束传导，建立分区指引的指标体系。一方面，重点落实“上海2040”刚性管控内容的指标要求；另一方面，作为分区规划编制和各区规划建设活动监督、监测、评估的重要参照。分区指引指标体系的构建强调延续性，从全市总规的120余项指标中基于针对性和分解性两大原则进行筛选，最终形成了18项分区指引指标体系，约束性指标13项，预期性指标5项，保障约束传导的可实施性。考虑到中心城区和外围各区涉及到的发展阶段和管控要素的差异性，所需管控指标也不尽相同，形成中心城各区11项指标项，郊区各区17项指标项的差异化指标体系。

分区指引指标体系表

其次增加指引内容的图示表达，强化空间管控内容的传导，保障约束传导的准确性。郊区因面积大，涉及指引要素多，采用3张图对应3大维度的表达方式，分别为战略引导、底线指引、系统指引3张指引图纸；中心城各区力求精简，采用归并为一张图的表达方式，即分区指引图。

静安区指引图

嘉定区战略指引图

嘉定区底线指引图

嘉定区系统指引图

3.5  约束深度：以“事权边界”为准绳明确指引深度

（1）理念维度：传导全市总规的核心理念

为利于各区更好地理解和落实全市总规，分区指引编制应传导全市总规的核心理念和要求。其一是全市总规的纲领性要求，其二是规划和建设的标准性要求。

（2）技术维度：建立指引分区规划的技术准则

既涉及对全市总规内容的落实与分解，也涉及对全市总规内容在分区层面的深化与细化。落实与分解是对全市总规中已有明确要求的内容进行直接传导，深化与细化则是对全市总规中未明确的内容，通过分区层面初步的研究而进行的必要的规划指引。其一是在全市总规对城乡体系、中心体系等管控要求的基础上，对空间格局的指引要素和内容做下沉一级的深化与细化；其二是增加对特定政策地区的规划指引，围绕主城区、新城城区、郊区重点功能区的4类重点地区进行针对性的空间发展策略指引，引导和约束各分区重点地区的规划建设行为，深化和细化发展导向，切实保障“上海2040”内容的落实与传导。

上海分区指引空间格局指引的技术要点

（3）管理维度：形成管控分区规划编制的法定规章

本轮分区指引尝试构建“落实”、“深化”、“优化”、“明确”和“研究”5级指引强度体系，统筹和贯穿分区指引的全部条文，用于规范如何使用分区指引指导分区规划编制。其中“落实”和“深化”更加强调刚性管控，“优化”、“明确”和“研究”更加侧重弹性指引，既保证全市总规核心内容的约束传导，也为下位分区规划编制留有调整和深化的空间。

3.6  约束方式：以“动态协商”为机制衔接“上与下”

首先，在“上海2040”编制中前期，预先从分区视角进行研究，将自下而上的诉求和自上而下的要求相结合，保障指引内容结合各区实际发展诉求。其次，在“上海2040”编制后期，分区指引发挥全市总规与各区规划动态衔接与相互反馈的平台作用。最后，目前“上海2040”已进入最终的报批阶段，分区指引因其分区规划“任务书”的职责，在未来总体规划的实施过程中，将长期作为市区两级规划事权之间的“动态协商”平台。以分区指引作为评估分区规划编制与实施的标尺，有助于对市级总体规划的实施进行跟踪与监测。

分区指引搭建的“动态协商”工作平台

详情请关注《上海城市规划》2017年第4期《约束传导：“上海2040”分区指引编制技术方法探索》，作者：郑德高、孙娟、葛春晖、张振广、张晓芾、张一凡、马璇，中国城市规划设计研究院上海分院。