上海启动编制面向2040年的新一轮城市总体规划，其核心转变之一在于将既有国际大都市的目标提升为全球城市的新愿景。定位的切换背后折射出上海在新的发展阶段的重新自我认知。本文立足于对上一轮总规中城市性质的评估，分析了基于工业化和知识经济社会不同时代背景下城市目标导向的抉择。通过对两轮城市总体规划中城市性质和定位转变的分析，重点研判了2040年的上海城市功能体系。

从国际大都市到全球城市，透过上海两轮城市总体规划中关于发展目标的表述差异，既反映出城市对于自身不同发展阶段的愿景展望，更折射出鲜明的时代发展特征和国家战略要求。本文重点聚焦未来20—30年的发展，提出构建上海迈向2040年的城市功能体系的基本设想，并对新形势下城市发展的核心动力支撑和目标体系建设提出设想。

1国际大都市：工业化时代的城市目标 

2001年5月，国务院在《上海市城市总体规划（1999—2020年）》批复中明确，把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。2013年上海市政府工作报告正式宣布上海“四个中心”的总体框架基本形成。同年完成的上海市城市总体规划评估报告中，也提出“上海已经搭建起‘四个中心’基本框架，辐射国内国际两个扇面的作用凸显，城市的国际地位持续提升，基本实现总体规划确定的国际大都市的既定目标”。

1.1  城市性质的确定过程

上海的上一轮城市总体规划编制开始于1991年，于1999年上报国务院。早在1992年党的十四大报告中，就提出了上海“一个龙头、三个中心”的战略构想。经过全市上下的反复研究论证，最终确定上海建设现代化国际大都市的目标定位，1996年基本完成总规征求意见稿。此后重点围绕洋山深水港的选址、市域综合交通网络规划等重大问题持续进行深化论证，逐步明晰上海建设国际航运中心的新功能脉络。随着1999年国务院明确在大小洋山建设深水港口，从而稳定了以国际经济、金融、贸易、航运中心为支撑的现代化国际大都市的城市目标定位。

1.2  国际大都市的定位解读

如今回顾当初的规划编制，上海确定建设现代化国际大都市的目标可谓领一时风气之先。对于这一定位的内涵，可以从3个层面予以解读：一是功能层面突出面向世界，二是空间层面突出联动区域，三是发展层面突出服务市民。现代化国际大都市的目标基本在城市功能上确定了国家需要上海同时发挥国家中心城市和全球门户城市的双重作用。

1.3  城市目标定位评估

从国际权威的英国拉夫堡大学世界城市研究小组（GaWC）过去16年间世界城市等级体系的变迁研究发现，上海在该榜单中的城市排名从2000年的第30位上升到2016年的第9位。随着2001年中国加入世界贸易组织以来，上海围绕“四个中心”的功能建设，成功地在世界城市体系中实现层级提升，跻身仅次于纽约和伦敦的第二梯队。

2000—2016年上海在GaWC世界城市排名的变化

2全球城市：后工业化时代的愿景展望

2014年5月6日，上海正式启动面向2040年的新一轮城市总体规划编制。此前在《关于编制上海新一轮城市总体规划指导意见》中提出全球城市的目标，此后该目标在2016年8月发布的《上海市城市总体规划（2016—2040）》（公示版）中进一步得以确认：卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心与文化大都市。

2.1  全球城市的内涵演变

为了更客观地反映在新的时代背景下上海与其他全球城市的优劣所在，聚焦全球范围10个代表性城市，选用了国际较为常用的3个综合性指数，包括日本森纪念基金会的全球城市实力指数、美国的科尔尼管理咨询公司的世界城市指数和机遇城市指数，对其5类分项数据排名进行比较分析，从而得出玫瑰图。

10个代表性全球城市综合测评维度上的排名情况（2014年）

伦敦、纽约两个顶级城市在经济、创新、文化、基础设施、宜居和环境各个维度都排在前列。经济维度方面，上海在已有总量基础上经济影响力还有待提升；创新维度方面，全球城市纷纷将创新作为重点发展的方向并占据领域高地，上海亟待加强该领域；基础设施方面，上海尽管有着交通和市政设施的良好基础，但在信息化设施领域仍有较大发展空间；文化维度方面，上海与其他全球城市存在明显差距；宜居和环境方面，上海还有较多短板。

2.2  全球城市的语境解读

上海提出建设全球城市的目标愿景，可以从两个层面予以新的解读。一方面是拓展了目标内涵。相较以往国际大都市聚焦“四个中心”的单一经济功能导向，全球城市显然具有更加丰富的内涵，不仅反映出上海在经济层面的更高追求，也体现出在科技创新、基础设施、文化创意、生活和生态环境领域的全面发展。另一方面则是突出承载国家战略。当中国与世界发达国家的相互关系逐渐从过往的“追随者”演变为“伙伴关系”时，中国需要一个能够比肩纽约和伦敦的全球城市，代表国家在世界舞台拥有更大的话语权和影响力。上海未来的战略定位，就需要在全球门户城市的基础上，向顶级全球城市目标看齐。

3功能导向：迈向2040年的动力重塑

在厘清两轮城市总体规划目标定位如何从国际大都市演化为全球城市的脉络后发现，语境变化的背后起到核心主导作用的其实是两个因素：一是城市定位总是与时代发展的特征和内涵息息相关，上海必须响应时代趋势、体现未来发展导向；二是城市定位永远与国家发展的战略要求密不可分。面向2040年的上海在树立全球城市的雄心后，接下来的问题就是如何注入新的发展动力。

3.1  功能解析

上海梳理全球城市的发展目标，其核心内涵重点着眼于3个方面的功能培育：加强资源配置领域对于全球经济的影响力，突出科技创新领域在全球范围的策源力，在文化传承领域发挥上海作为中华文明的国际门户作用。

3.2  体系框架

上海建设全球城市的功能可分为核心功能、支撑功能与基础功能3个层级。核心功能是决定全球城市定位和层级的关键，支撑功能是城市在全球经济中获得突出竞争优势的支撑性要素，基础功能是保障全球城市核心和支撑功能发挥的基础及必须的环境性因素。

上海建设全球城市的功能框架

（1）全球金融中心。未来20多年，将是上海成为全球金融中心城市的机遇窗口期，关键是把握中国崛起和人民币国际化进程，在金融市场的广度、深度、开放度以及金融创新能力等方面提升突破。

（2）全球科技创新中心。上海未来20多年需要在集聚整合全球创新资源、完善城市创新生态系统，以及推动创新链与产业链、资本链融合等方面实现突破。

（3）国际文化大都市。上海未来需要在文化创意产业国际竞争力、文化原创能力和传播能力、文明示范引领力等方面实现突破。

4内涵导向：聚焦当下的破局之路

在上海新一轮城市总体规划中，分别从城市性质和目标愿景两个维度诠释了面向2040年上海的发展定位。前者主要是从功能导向和展望长远的角度，对应国家的规范性要求，明确“上海是我国的直辖市之一，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城，并将逐步建设成为卓越的全球城市”的城市性质。后者则是从统一公众共识和明确近期发展抓手的角度，对应市民获得感的角度，提出“将上海建设成为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”的目标愿景。

4.1  创新+ ——建设更具活力的繁荣创新之城

上海一方面要坚持区域协同，提升对全球经济的功能引领性和门户枢纽地位，成为服务长三角世界级城市群、服务长江经济带和“一带一路”战略的龙头城市。另一方面，持续激发创新活力，以金融城和自贸区建设为抓手提升经济辐射力；以张江科学城建设培育科创能力、集聚科技创新高端要素并完成动力转换；以创新创业就业环境优化加快先进制造业的集聚和传统产业的转型升级，为青年人才提供优质且可支付的住房、公共服务和技能培训。

4.2  文化+ ——建设更富魅力的幸福人文之城

上海应秉持开放包容、以人为本的发展理念，整体保护各类城乡历史文化要素，促进历史资源的活化，树立国家历史文化名城建设的典范；塑造特色凸显的城乡风貌，营造更多富有人性关怀的公共活动空间；培育兼收并蓄的文化氛围，激发全社会的文化活力，建设国际旅游目的地城市和国际体育名城；构建多元融合的15分钟社区生活圈，营造优质的社区环境，建立覆盖城乡、公平均等的多层次公共服务体系。

4.3  生态+ ——建设更可持续的韧性生态之城

上海必须坚持生态优先理念，首先着力应对全球气候变化和超大城市多元化风险，优化能源结构，发展绿色交通，引导低碳健康的生活方式；其次，推动“海绵城市”建设，提升应对海平面上升、热岛效应和极端自然灾害天气的能力，强化城市安全体系建设；最后，在严格管控城市开发边界的基础上，锚固海陆自然生态格局和基底，构建覆盖全市域的多层次、网络化、功能复合的生态网络体系。

5结语

从国际大都市到全球城市，上海两轮城市总体规划目标定位的转变，既是为了适应城市发展阶段从工业化转向后工业化时代的主动调整，也是为了响应国家战略“双百愿景”的发展诉求。而从其功能内涵来看，在顺应城市发展趋势的同时也兼顾到当下发展在创新、文化和生态领域面临的核心瓶颈。如果说，在21世纪的头15年，通过3个5年计划“打基础—搭框架—基本建成”的“三步走”战略实现了国际大都市这一既定目标。上海2040中提出的“卓越的全球城市”这一定位则是为21世纪上海城市发展愿景指明了方向。新的“三步走”战略将是至2040年搭建“卓越的全球城市”功能平台，2050年全面实现既定目标，21世纪下半叶持续巩固地位。这将是上海的国家战略担当，同时也是自身的城市雄心所在。

详情请关注《上海城市规划》2017年第4期《从国际大都市到全球城市：上海2040的目标解析》，作者：石崧，上海市城市规划设计研究院。