本文重点介绍上海2040城市总体规划慢行交通专项规划成果，设定“四个一流”规划目标，根据上海市慢行交通现状问题以及功能定位、发展目标，区分市域5类地区，提出空间差别、品质提升、协同推进、安全保障4项策略。基于慢行优先理念，提出针对慢行优先区、慢行重点区、步行街区和慢行休闲区4类慢行单元的慢行设施改善和品质提升措施。
1人本回归——上海2040城市规划与交通规划的价值取向
交通是城市基本功能之居住、工作的派生性活动，但游憩、交往依赖于交通，使得交通成为与城市各类活动紧密关联的城市另一基本功能，也决定其特征演变很大程度上受制于交通以外的要素。
交通本质上是为人与物的移动所提供的服务，即服务人的需求、组织城市高效运行。以人为本服务城市的理念回归，使得以全球城市和公交都市为标杆的城市均步入新一轮的转型调整，集中体现在目标转变、路径调整、体系重构和需求管理4个方面。发展目标聚焦于改善环境质量和促进社会公平，以低碳目标倒逼交通结构转型，以群体公平和促进公共交通发展复兴步行和非机动车交通；发展路径更加强调城市睿智增长，城市更新与空间开发围绕公共交通走廊带集聚增长，推动公共服务本地化来提高城市生活质量；交通体系结构更注重层次化，建立多层次公交服务体系和多样化衔接交通，满足大都市区范围内客运交通对速度和容量的差异化需求。
在上海市民对未来城市发展愿景的选择中，环境友好、低碳出行的环保城市为首选，所反映的正是城市发展价值判断的改变。“上海2040”确定的发展目标与愿景，已经超越城市规模和经济总量增长诉求，转向以人为本、提升城市品质；以人居环境作为城市核心竞争力；以绿色交通支撑城市空间优化、组织城市高效运行，实现资源环境约束下的睿智发展。
交通服务的综合成本构成
2上海2040交通战略——更安全、更易达、更绿色、更公平
上海城市发展目标，是追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城。可持续的交通服务体系既是城市发展的支撑，也是城市目标的组成。2040年上海综合交通系统的发展目标是为所有在大都市区范围内居住与活动的人群提供更便捷、更高效、更绿色、更公平、更安全的交通服务。在保障城市功能、城市活动与居民出行需求的前提下，提升交通系统的服务质量、减少交通服务的社会综合成本，成为更“绿色”的系统。将活力、低碳、宜居的城市发展诉求投射于交通服务，上海交通发展策略就是寻求资源紧约束下的绿色发展路径：从关注车的设施扩容到关注人的服务提升转变，交通组织从个体粗放到公交集约转变，交通服务从单一选择到多模式的转变。
上海绿色交通的建设路径
3绿色发展的路径选择：“上海2040”的慢行交通专项规划
3.1 城市慢行交通发展理念与重点
成功的慢行交通规划需要根据地区的需求量身定做，但好的规划具有共同的特征：（1）广泛的公众参与，包括所有利益相关者；（2）使用GIS等技术分析步行与自行车设施、街道环境；（3）对已有交通和土地使用政策进行评价，并提出政策保持或调整的建议；（4）确定需要改善的区域或街道，步行与自行车活动频繁但环境条件差的地区是重中之重；（5）通过网络或纸质发布步行与自行车地图，将其作为鼓励慢行服务改善、引导慢行交通方式的重要手段。
“上海2040”的慢行交通专项规划，定位于从战略层面落实城市发展目标、提升绿色交通分担比例，从实施层面支撑15分钟生活圈的形成，由此确定慢行交通发展的技术标准、设施布局、实施政策和保障机制。
3.2 上海慢行交通功能定位与发展目标
3.2.1 慢行交通在客运体系中的定位
慢行交通是上海居民最基本的出行方式，也是最契合绿色交通发展要求的出行方式，应保持其在综合交通体系中不可取代的重要作用。尤其在短距离出行中，步行与自行车应成为出行首选方式；但仍应保护和鼓励部分中长距离的非机动车出行，不仅分担拥挤公交走廊的运输压力，也为中低收入群体提供移动性保障和选择。城市道路不仅需要保持有利于慢行交通的独立设置的断面布置形式，还应努力改善非机动化交通的出行环境，使之成为全球城市中最具上海特色的交通元素。
上海市步行与自行车交通功能定位
结合上海市不同区域的道路网络与公交服务水平，慢行交通的功能定位应体现区域差异性。
区域特征与慢行交通功能
3.2.2 慢行交通发展目标
考虑交通用地、能源消耗和环境排放约束，明确交通能源消耗和排放增长幅度削减、人均指标削减、总量削减要求，以交通结构调整的公交优先、道路资源分配的慢行优先作为绿色交通发展的着力点。至2020年，建成中国慢行交通高品质城市，慢行交通出行由基本保障型升级为高质引导型。至2040年，上海建成全球慢行交通标杆城市，争创4个世界一流：一流的设施品质、一流的法规意识、一流的管理水平、一流的人文关怀。
将上海慢行交通发展目标分解为出行结构指标与出行品质指标：2040年上海客运体系绿色交通方式比例不低于80%：公共交通（地面公交+轨道交通）比例应达到28%—30%；慢行交通比例不低于50%（现状55%）。在通勤出行中，公共交通达到45%，慢行比例不低于35%。3 km内的短距离出行中慢行交通比例不低于90%；3—5 km中短距离出行中，慢行交通比例不低于60%。慢行交通出行品质满意度不低于90%（现状约40%），设置有效机非隔离设施的道路里程比例不低于70%（现状约38%）。
3.2.3 慢行交通发展策略与布局原则
（1）区域空间差别
根据上海市中心区、外围区、中心城周边地区、新城、新市镇5类区域的不同交通需求特征、设施条件及发展方向，提出不同区域慢行交通发展目标、策略与布局原则。
区域差别的慢行交通发展策略
城市建设与更新将以提高城市路网密度作为绿色交通体系优化的基础条件，在商业商务核心区、居住社区建设小尺度路网，按照行人、自行车、公共交通、共享车辆、其他车辆的顺序分配路权。建设与绿道一体的慢行交通网络，结合风貌保护、扩大机动车（分时段）禁行区域。
构造慢行交通为主要活动方式的15分钟生活圈。将上海市进一步划分成慢行优先区、慢行重点区、步行街区和慢行休闲区4类慢行单元和其他一般区域，分别制定改善目标、要求、方法、措施。
分区慢行交通改善策略
慢行优先区指步行与自行车流量不一定很大，但是应给予优先通行权的区域，如居住社区、滨江、绿地、广场、公园等市民活动聚集区，高等院校及中小学、幼儿园周边区域。新建设施要求区分独立的通行空间并尽量专用、配建慢行交通服务设施，已建道路在通行管理上要优先满足慢行需求。
慢行重点区指慢行交通十分密集或大量集散的区域，如医院、剧场等大型公共建筑；核心商业、商务区，轨道站点等公共交通枢纽周边区域。设施应符合连续、安全、高效要求，鼓励建设分离的设施并提高宽度、平整度、照明标准。
步行街区指仅允许步行和自行车推行的街道，通常在成片开发的商业、商务核心区域，如南京路步行街、新天地，并且通过绿地、广场增加步行活动和交往空间，同时改善周边区域与这些公共空间连接的步行设施条件。
慢行休闲区，按功能不同可以分为健身绿道和城市休闲街区两类。健身绿道由强调体育健身锻炼功能的步道与自行车道网络组成，城市休闲街区为城市历史文化风貌性片区，连接成尺度较小的慢行网络，应限制过境机动车驶入。
（2）设施品质提升
稳静化措施。是街道设计中一系列工程和管理措施的总称，通过降低机动车车速、减少机动车流量，减少机动化交通对街道活动的影响，改善地区居民的生活环境，保障步行和非机动车交通使用者的安全。
完整街道设计。改变“车本位”的传统思想，将更多的街道空间分配给公共交通、非机动交通、公共空间及活动使用。将人行道及人行过街设施、行人过街安全岛、自行车道和中央分隔、公交设施、街道家具和绿化照明等进行整合优化，有时还包括减少交通量、路边停车位、控制车速等交通稳静化等措施，将街道从小汽车为主的使用模式转变为融合交通的城市活动空间。
（3）系统协同推进
旧区改造的慢行交通规划。进行旧区改造时，优先保证慢行交通设施用地，根据土地使用情况确定4类慢行区域划分和非机动车通道等级，按照技术标准要求和品质提升策略要点，建设高品质的慢行设施。
慢行交通导向的公共交通枢纽建设。结合轨道站点及周边综合商业用地建设完善步行系统。在新建、扩建、改建城市轨道交通站点和大型公共交通枢纽时，通过交通稳静化设计和措施保障慢行交通的安全，给步行活动空间和非机动车停放设施预留用地，以实现慢行交通与公共交通的无缝衔接。
（4）强化安全保障
设施层面保障出行安全，要求干路、慢行优先单元、慢行重点单元、慢行休闲区、步行街区及其他慢行交通较密集或事故多发地全部设置机非物理隔离和人车物理隔离，并设置明确的指示、警示标识，保障慢行交通出行效率和安全。
法律监管减少安全事故，继续坚持对助（电）动车销售与使用进行监管，治理超标车辆。通过法律政策约束，加强交通安全管理水平。
按照区域差异和区块性质，沿用上海自2007年第一轮慢行交通系统规划确定的非机动车廊道、慢行休闲道和一般非机动车通道3级分类，在全市范围内规划非机动车交通网络。
详情请关注《上海城市规划》2017年第4期《绿色导向，慢行优先——上海2040总体规划的交通发展价值观》，作者：陈小鸿、叶建红，同济大学交通运输工程学院。
