本文以纽约、伦敦、东京、新加坡、香港、首尔6个国际大都市的住房用地规划和发展空间为例进行研究，从住房规划的发展历程及侧重点、住房用地规模与住房结构、住房用地空间布局特点和住房规划实施政策等角度进行分析，总结其先进做法和可借鉴之处，以期为上海市新一轮住房发展专项规划的编制工作提供国际经验借鉴。
1 国际大都市住房规划的发展历程及侧重点
1.1 住房规划目标变迁
住房发展初期：以解决居民住房短缺、提高住房建设效率为主；
住房短缺缓解后：注重提高住房面积、质量、性能和舒适度；
住房质量得到保障后：注重营造宜居的居住环境和提升居住品质；
住房环境品质提升后：以增加社区人文关怀、培养多样性社区、满足各类人群的居住需求为主。
各对标城市住房规划发展历程及规划目标变迁
1.2 住房规划的侧重点
各城市的住房规划大致可分为两类：（1）以不同收入阶层的人群为规划对象，着力满足社会上多样化的住房需求。（2）以保障性住房为主要规划对象，政府不再负担中高收入人群的住房规划。
对比来看，6个国际大都市住房规划的侧重点包括4个方面：住房建设规模，约束最低居住面积，提升居住品质，利用存量土地和住房。
各城市住房规划的侧重点与相关指标
2 国际大都市住房用地规模与住房结构分析
2.1 住房用地规模
（1）绝对规模：6城市的住房用地平均绝对值为243.18 km2。与国际大都市相比，上海的住宅用地绝对规模较大，结合城市规模可知，国际大都市住房用地的绝对规模与城市市域面积存在一定的正相关。
（2）相对规模：6城市的住宅用地占市域面积的平均比例为20.48%。在住房用地占建设用地的比例上，6城市平均水平为32.30%。
（3）人均规模：6城市人均住房用地规模平均水平为29.73 m2/人。
（4）演变规律：各城市住房用地规模变化主要有两种类型。一是小幅增长，如新加坡、东京和纽约；二是稳中有降，如香港和伦敦。
各城市住宅用地规模及占比结构一览表
2.2 住房结构
（1）保障性住房结构：不同城市保障房建设力度差异较大，6城市的保障房平均比例为31.77%。其中，新加坡因其举世瞩目的组屋建设使得全市保障房比重达75.9%，而占比最小的纽约仅有5.47%。
各城市保障性住房占比情况
（2）中小套型住房结构：首尔、新加坡、纽约的存量住房中，中小套型比例基本接近或超过70%；东京、香港、首尔的新增中小套型占比均超过了80%，其中东京达95.16%。
各城市存量中小套型住房占比情况
各城市新增中小套型住房占比情况
（3）住房租赁结构：从总体来看，6城市多以租赁型住房为主，比重大多在60%左右。2012年纽约租赁型住房占住房总数的67.7%，其中有81.95%为中小套型住房。在增量上，2008年东京都新增租赁住房建筑面积占新建住房总建筑面积的52.32%。
3 国际大都市住房用地空间布局特点
3.1 整体形态
市域住房用地布局形态：①以多中心、组团式的集中紧凑布局为主，如伦敦、东京、纽约。②以组团式的分散布局为主，如新加坡、香港。
郊区住房用地布局形态：①轴向或星状，如伦敦、东京。②弥漫型分布，如纽约。③“葡萄串”型分布，如新加坡。
各城市住宅用地布局形态及特点
3.2 中小套型住房分布
以纽约、东京、新加坡为例，3城市中小套型占比平均为76.62%。其中，城区中小套型占比平均值为85.54%，郊区中小套型为73.02%。3城市均呈现出“中心城区与郊区住房均以中小套型为主，但中心城区中小套型比例大于郊区”的住房分布特征。
3.3 保障性住房分布
保障性住房布局基本呈现出“小集中、大分散，均衡布局”的规律，特别是在中心城区普遍设置较高的保障房配建比例，促进不同社会阶层的混合居住。
4 国际大都市住房规划实施政策
4.1 规划土地政策
4.1.1 以挖掘存量为主，确保住房用地供应规模
东京主要通过3条途径来实现住房建设的存量供地：①实施容积率奖励措施，提高土地开发强度。②通过土地用途变更，增加住宅用地供给。③采用“连锁型再开发”的土地置换方式，实现土地集约利用。
伦敦为增加住房用地的供给，在规划早期将重点放在充分挖掘、利用已开发地区住房发展潜力上，充分利用存量住宅地块；规划中期则通过改变工业、商业用地的功能，促进土地混合利用；规划后期通过棕地的生态化改造，在棕地上优先开发住房。
纽约以区位条件优越的公共土地为筹码，主要通过政府与开发商签订金融风险分析协议的方式推进城市中心区再开发，这一模式目前已成为纽约重要的空间增量方式之一。
4.1.2 实施规划激励，确保保障性住房建设任务的落实
纽约通过给予建筑密度、容积率等方面的奖励，鼓励开发商提供公共设施和价格较低的可负担住房。
伦敦引入规划特例机制，政府通过批准在现状居住区内或附近的非住宅用地的住房规划来增加保障房有效供给；此外还引入贡献—义务机制，通过规划协议来要求开发商在房地产开发时提供一定数量或比例的可支付性住房。
4.1.3 实施弹性区划政策，推进居住用地的综合和立体开发
纽约在这一方面的做法颇具特色：①实施弹性区划政策，提高住宅用地开发的兼容性。②以增加绿地为重点，推进立体化的土地开发。
4.1.4 实施规划指标控制，防止人口过密
《香港规划标准与准则》中将全港划分为都会区和新市镇，又将都会区、新市镇分别划分为3个和4个住房发展密度分区，各分区内的上限住房空间用地面积比率并不相同，以此确保规划师可以对不同区域的人口做出估计。
纽约政府为防止土地被过分开发，在分区规划制度中设置了容积率、开阔地面积、建筑覆盖率和人口密度等指标。为确保良好的居住环境，城市规划局还颁布了楼间距和限高及缩进规定。
4.1.5 注重关键性规划指标的实施评估
《大伦敦规划2011》提出了24个关键绩效指标，其中有多个指标与住房规划的执行有关，如“最大化地使用已经开发土地的比例”指标以达到“保持新的住宅开发至少96%是先前开发的土地”为目标，鼓励规划实施者通过二次更新、旧房改造、盘活空置住宅等方式，充分挖掘新增住房的供应空间。
4.2 住房政策
各城市住房政策大都以优化供应体系、加强政策扶持、确保保障性住房的合理分配、提高中低收入者住房水平为目标。通过分析住房市场变化，调控公共住房供给规模。对不同类型的住房供给均给予一定的政策支持。
例如伦敦，一是通过以较低租金或折扣租金的方式为低收入家庭提供政府公房；二是为租用私房的低收入者提供住房津贴；三是以优惠的抵押贷款政策对自有住房居民提供支持；此外还以灵活的产权分享方式推进居民分步购房。
4.3 财税政策
各城市住房财税政策的重点是加强对住房市场的需求调控，抑制不合理需求，确保住房供需平衡。①通过对不同档次的住房赋予差别化税率来调控。②通过严格的税收政策遏制住房市场的投机炒作。
5 国际大都市住房发展规划对上海的启示
5.1 规划重点与城市发展相适应
上海市在编制住房发展规划时，需重点关注保障性住房的发展规划，包括保障性住房的建设类型和规模、用地规模、空间布局、建设政策和分配政策等。同时，建议适应城市发展老龄化、少子化、绅士化的趋势，以及社区融合、休闲度假等发展方向，做好养老住宅、社区融合、休闲度假住宅、健康住宅等规划。
5.2 合理控制住房用地规模
上海当前的住宅用地比重已经达到国际先进城市的用地水平，考虑到上海大规模的城市化已基本完成，按照城市发展一般规律，未来住宅建设步伐也将逐渐放缓。未来上海的住宅用地增长速率应控制在一定幅度内，同时应以盘活存量用地，特别是以盘活郊区宅基地为主要的用地途径。
5.3 提升住房供给的科学合理性
结合上海住房结构的供需矛盾，上海在编制新一轮住房规划时需适当提高中小户型供应比重。上海可在对城市中小套型存量及流量进行科学测算的基础上，合理参考国际大城市通过行政手段、需求预测、计划引导和信贷扶持等多种方式提高中小套型住宅比重。
5.4 加强租赁型住房建设力度
上海可继续加强租赁住房建设，进一步满足城市人口租房需求。在现有保障房租赁体系下，探索市场化租房体系的激励机制，推动“市场化—保障性”租赁市场并重发展，尽可能满足不同人群的租房需求。可考虑逐步建立“大户型租赁住宅由市场承担，中小户型租赁住宅主要由政府提供”的租房体系，同时通过规划奖励来鼓励开发商提高住宅自持率，增加租赁住房的有效供给。
5.5 优化住房空间布局体系
结合上海城市空间发展特点并借鉴国际大都市住房用地布局方式，可以“构建便捷、生态、宜居、和谐的居住环境”为目标，处理好住宅用地与新城新市镇、交通线路、产业、绿地等的关系，充分考虑职住平衡、交通平衡，构建多中心化、组团式、紧凑型的住房用地分布格局。
5.6 完善住房规划实施政策
为确保上海住房规划的有效实施，可重点强化4方面政策：一是建立规划激励政策，同时加强规划管控，控制人口密度，引导人口合理分布；二是实施差别化的税收政策，抑制不合理的住房需求，促进住房供需平衡；三是建立合理的分配机制和支持政策，着力解决中低收入群体的住房问题；四是注重对关键性规划指标实施情况的跟踪评估，确保住房规划有效落实。
5.7 保障住房的居住环境品质
人口和住房密度过大的问题在一定程度上已影响了上海市民的居住环境品质。可合理借鉴国际大都市在高层、高密度背景下的住房建设理念，将住房剩余公共空间尽可能布置为生态宜人、环境友好的绿色空间，从而减弱居民对建筑拥挤的直观感受，优化住房环境，提升居住品质。
详情请关注《上海城市规划》2016年第3期《国际大都市住房发展规划的经验与启示》，作者：卢为民、张琳薇、李毅，上海市土地交易事务中心；廖志强，上海市规划和国土资源管理局。
