随着上海的城市发展由速度优先向品质优先转型，为了使规划管理能更有效、更科学地指导城市建设，除了利用城市设计研究加强控制性详细规划的编制水平，也需要加强从城市设计到项目建设的全过程管理水平，尤其是需要重视后续的建筑设计管理与城市设计的有效衔接。本文从建筑设计方案审查机制、建筑设计方案专家评审机制、城市设计的全过程衔接机制、城市公共空间协同管理机制4个层面提了若干建议和设想。
1 城市设计全过程管控的若干思考
1.1 重点地区强化建筑设计方案审查，实行城市设计实施评估和验证
目前上海城市规划管理环节从城市设计到具体的建设行为主要经历5大环节：
一是规划设计单位接受规划管理部门委托进行城市设计并编制控制性详细规划图则及附加图则；
二是规划管理部门根据图则核提规划设计要求并纳入土地出让合同；
三是建设单位根据设计要求和出让合同的要求委托建筑设计单位进行建筑设计；
四是规划管理部门对建设单位提供的建筑设计方案进行审查并核发工程规划许可证；
五是建设单位根据工程规划许可的要求进行施工并由规划管理部门根据许可进行规划竣工验收。
城市设计规划管理全过程示意图
5个环节经历多次信息传导，由于对前期规划层面的了解程度不同，规划师、管理部门、建设单位、建筑师的经验、能力、角度不同，从城市设计到项目建筑设计必然产生各种偏差，难以确保城市设计理念的精准落地。
为了加强规划的管控质量，近年来不断提倡通过城市设计制定各类设计导则或附加图则，无疑是希望通过在规划设计层面进行更深入的研究和统筹。但是，无论制定多么优秀的城市设计方案或导则，若无法在方案审查阶段进行有效的评估和验证，难免会使城市设计这一技术手段沦为空谈，从而使规划管理部门陷入难以掌控城市建设局面的尴尬境地。
因此，对于已完成城市设计的重点地区必须在建筑设计方案审查时进行城市设计的实施评估和验证，在底线指标管理的基础上加强弹性控制要素的审查和评估。一方面需要评估评判建筑设计方案是否落实和执行了城市设计阶段确定的各种导则和控制要素。另一方面在评估的同时也要对原城市设计进行验证，通过项目方和建筑师的智慧对于原设计中明显不合理或需要改进方面进行优化，并对城市设计进行动态调整，避免规划教条主义的僵化思路。
在强调和突出方案审查机制的同时，也必须适应目前上海简政放权的大趋势，考虑在制度建设上进一步统筹方案审查、总体文件（扩初）审查和工程规划许可3个建筑管理阶段的审查内容，有保有压，突出重点，避免重复审查，从而总体上实现效率的提高。
1.2 重点地区成立“地区风貌及品质顾问委员会”，创新专家参与新机制
如果强化建筑设计方案审查，加强刚性指标和弹性内容的并行审查和城市设计评估及验证，仅仅由规划行政管理人员进行操作，由于其经验、知识和精力等原因难以独立胜任，同时也容易造成建筑设计管理自由裁量权过大不利于监督。另外行政管理人员天然地由于职级、职位的影响，既难以对上级领导协调，也难以与越来越寡头化和专业化的大型开发企业协调，形成共识。
因此有必要利用外脑——专家和专业顾问来加强和完善这些内容的审查，形成行政管理部门以刚性审查管理为主，专家顾问团队强调弹性控制的联合审查形式。总体而言，专家相对行政管理部门在行业内有一定权威，又相对中立，易于向上和向下协调形成统一，在国际其他城市的管理经验上也是如此。
在专家制度的建设上，借鉴国内外优秀的管理经验，提出：一是要创新专家选拔和任用的路径；二是通过长期和固定的服务形成容易评价和追责的体制。具体来说可以尝试以下几点措施：
（1）除部分特别权威的领军专家外，部分顾问专家在全市甚至全国竞聘，改变以往单一的由政府指定专家的自上而下的路径，使专家也化被动为主动，积极参与地区建设；
（2）借鉴政府智囊和政府法律顾问的形式，与专家签订顾问合同，设定较长的服务期、设定约束和激励条款，保证专家服务的质量；
（3）探索建立专家重大失职行为和廉洁责任追责制度，对任期内产生的重要失职行为和腐败问题进行追责；
（4）建立专家与公众和媒体的联系机制，一方面充分发挥专家的作用，做好与公众和媒体的沟通，另一方面通过专家团队的建设也有助于强化公众和媒体对专家的 监督。
1.3 重点地区聘请专业技术团队，进行衔接城市设计到项目建设的全过程的、动态的跟踪服务
一方面由于规划设计单位不介入后续管理，规划管理部门又存在部门分工，产生一定的信息衔接问题。另一方面规划的实施往往时间周期很长，在实施过程中会产生一些更新和调整内容，需要引入一个专门的专业技术团队或部门全过程参与规划和项目实施的动态跟踪和长期服务。
由于规划建设顾问服务是一件知识综合性高、投入精力大、时间跨度长的工作，目前的地区规划师往往以兼职的状态参与地区建设， 在时间、精力、知识结构等方面存在客观的困难，因此如果由一个专业机构来进行类似的咨询服务会更有利于工作的开展和推进。
在德国HAFEN CITY案例中，荷兰的KCAP 设计公司赢得了规划层面的国际竞赛，同时也赢得了一份长达25年的服务合同，KCAP设计公司的工作既包含常规的城市设计内容，比如制定地区结构规划和该地区空间设计的指导原则，同时还包括协助HHG开发公司进行长达25年的长期顾问和管理工作，除了参加每年多次的顾问会议，当这个地方有需要时，公司就会投入工作。
德国HAFFEN CITY 滨水广场
德国HAFFEN CITY 滨水步道
目前浦东临港地区核心区为促进城市品质，也参考这一模式，聘请栢诚建筑设计公司担当地区规划的总体服务，长期服务，动态跟踪。
临港地区城市设计风貌管控体系探索
1.4 重点地区的公共空间建设要探索建立跨部门沟通平台和协调机制
公园、绿地、广场、滨水空间等类型的公共空间项目往往作为公共产品，由政府相关部门负责实施，因此相对容易实现政府规划意图。但由于实施主体并非规划管理部门，同时开发主体具有不确定性，既可能是地区一级开发商也可能是地方政府或其他职能部门，规划部门要将最初的规划理念落地，需要与开发主体保持积极有效的沟通和衔接，一旦在理念上难以统一，将不利于公共空 间在实施时延续既有城市设计层面的设想。
除此之外，另外一个非常重要的公共空间类型就是街道。但在目前的城市管理体制下，街道空间在于不同的地块，各地块往往是分开出让，开发主体不一，开发时序不同，产权复杂、管理的政府部门众多，规划管理部门进行协调的难度非常大。因此，基于发展具有魅力的公共街道空间的目标出发，对于重点的街道空间，需要不同政府部门进行配合，理清和整合关于街道空间各部门的角色和责任，形成跨部门的统一管理平台，以便有效开展与城市设计内容相关的协调和管理工作。
目前街道空间的协同开发往往有以下3种做法：
第一种是对建成区的重要街道建立一个统一的管理主体，进行建筑、景观和业态的统一整合和美化，如在原卢湾区进行的“武康路街道综合整理项目”。
第二种是对重要街道景观和周边的建筑在一个开发主体的管理下进行设计和运营管理，古北的黄金城道就是一个典型的成功案例。
第三种可以说潜在的运用价值更大，即在新建地区探索政府和开发商进行联合的协调管理机制。类似的做法在瑞安房地产公司开发的五角场创智坊项目的大学路中已被部分实践，沿道路的若干地块的街道界面经过开发商统一设计和协调管理，建成后已经成为一条非常有魅力和影响力的城市街道。分地块的开发也可以通过统一协调和管理使街道空间呈现出比传统分割开发模式更加大的优势。
2 加大宣传和引导，形成共同价值导向
无论是优秀的城市设计还是完善的管理机制，在当前的城市发展背景下，要建设一个高品质的城市单靠规划管理部门的努力是不够的，需要不断加大相关理念和知识的宣传和引导，形成政府各部门管理和行业发展的共同价值导向。
目前的管理体制下，各个部门往往只注重项目实施层面的控制性详细规划和相关规范法规的刚性约束，而忽略共同价值导向的理念协同，是无法形成合力塑造高品质的城市空间的。特别是分散在不同部门的各类城市公共空间的建设和管理，需要市政府在顶层设计进行宣传和引导，而不能仅仅停留在规划管理部门内部。
就规划管理部门而言，必须要加强全过程管理各环节的衔接，尤其是加强建筑方案管理与规划设计的衔接。另外也有必要通过与建管委协同，进一步发挥现有规划和建筑两个行业协会的引导作用。通过结合现有的注册建筑师和注册规划师再教育制度，对上海城市空间发展提倡的理念、做法加大宣传力度，使其逐步成为在上海地区从业的专业人员的指导思想和职业操守。同时应该逐步探索具有操作性的职业诚信和责任制度，纳入行业监管。只有通过以上各层面的努力，才有可能真正将建设高品质的城市从规划设想变为有利于城市居民的城市空间公共福利。
详情请关注《上海城市规划》2016年第2期《城市设计全过程管理的若干思考——以上海为例》，作者：薛文飞，上海市松江区规划和土地管理局；朱晓玲，上海市规划和国土资源管理局。
