本文辨析了当前的“多规合一”与城市总体规划编制的关系，进而对城市总体规划本身的定位、内容设定，以及总体规划编制审批程序等加以审视；在厘清思路、匡正误区的基础上，探讨如何改革和完善城市总体规划工作，以期使这项不可或缺的法定规划能够更好地发挥作用。
1 城市总体规划编制与“多规合一”工作的比较
城市总体规划是对城市空间布局、土地利用、基础设施建设等进行综合部署和统筹安排的一项战略性和综合性的工作。然而在实际操作中，城市总体规划被赋予了过多的责任，扩展过多而难以担当“龙头”。而开展“多规合一”工作的本意并不是要创设一项新的规划；它旨在围绕一个空间对象，在各项规划安排上互相统一标准，做到相互有效衔接。但迄今缺乏清晰顶层设计的试点，其长期效果尚难以预料。现实中确实存在一些模糊认识或误导，甚至出现了试图以“多规合一”为名来削弱甚至取代法定城市总体规划的趋向。
2 城市总体规划与“多规”的关系辨析
2.1 城市总体规划与国民经济和社会发展规划
依据《城乡规划法》的表述，国民经济和社会发展规划是城市规划的依据；但两者本质上都是政府管理城市经济、社会和空间发展的手段，因此实际是一种相互依存、互为依据的关系。但前者较后者更综合，且仍有着计划安排的色彩；后者专注于空间资源利用和调控，但在其前期研究和规划成果文本中涉及经济社会发展问题的内容在不断增加。
2.2 城市总体规划与土地利用总体规划
土地利用总体规划的覆盖范围较城市总体规划的建设用地要大。城市总体规划虽然有一套自上而下的组织、编制、审批和实施管理制度，但操作中往往是基于需求的自下而上的规划安排；土地利用规划以保护耕地为前提，实现对空间资源的有效管控，是严格按照自上而下的方式进行的。《城乡规划法》明文规定城市规划要与土地利用总体规划相衔接，但现实往往演变为“互不认账”或“互相扯皮”的关系。
2.3 城市总体规划与主体功能区规划
主体功能区规划的“四区”（优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区）类似于城市总体规划中的“四区”空间管制，但管制对象为全国和省域的国土，是宏观层面上的框架性规划。在实施操作上，主体功能区规划自身并不具备落实到实际的空间管制的手段，只有与各类专业性的空间规划，尤其是城市总体规划和土地利用规划建立起合作关系，才能真正成为具备长期性、战略性作用的规划纲领，才能实现其预定的广域管治目标。
2.4 城市总体规划与专项规划
专项规划是指国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，针对其管辖的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源等领域的发展事务而分别组织编制的规划。依据法律和规章的相关条款，专项规划本来就是城市总体规划的任务——是对城市总体规划中的若干主要方面内容或重点领域的部署的展开、深化和具体化；专项规划必须符合城市总体规划的总体安排，并与之相衔接。
2.5 小结
从表1可见，多规涉及的主管部门都涉及对空间资源的管控。然而，各部门本身就存在不同的专业诉求和管理标准，面对同一个空间资源必然存在利益分歧和事权重叠，且部门之间缺乏有效的衔接和协调机制，由此便造成了大量的工作重复、资源浪费、互不协调乃至衔接失效的现象。
多规之间的政策矛盾从机制根源的角度上是经济发展规律与计划调控手段之间的矛盾。在当前的规划制度设计下，相比较其他规划，城市总体规划既能体现宏观性和战略性，又具备资源分配和指导城市建设的可操作性。因此，如果说“多规合一”的核心任务是统一对空间资源要素的管控，那么城市总体规划要充分体现其统筹性，首先就应当与时俱进，适时改革和完善自身。
3 城市总体规划的改革思路及策略探讨
3.1 明确城市总体规划的战略性规划定位
首先，要明晰城市总体规划在城乡规划体系中的作用，聚焦总体规划编制的重要内容，尤其是战略性、全局性的安排和引导要求。在城市规划编制体系中，“城镇体系规划”和“城市总体规划”属于战略性规划范畴，提供战略导向和政策指引，不直接作用于具体的开发建设管理行为；而“控制性详细规划”和“专业规划”等则属于开发控制性规划，应具有可操作性，是建设管理的直接依据之一。其次，城市总体规划的战略性定位决定其编制必须着眼于长远考量和做出宏观层面的方向选择；如果说总体规划也有控制功能，则是结构性控制。
3.2 调整城市总体规划的层级性及编制内容和事权划分
城市总体规划涉及的内容较多，其中既有区域性及上级政府关注的问题，也有基本的地方的事务；改革的方向之一是理顺垂直事权，设定与各级政府事权相匹配的内容要点和审查程序。这就意味着城市总体规划编制在各级审批环节，应准备应对各级审批主体不同事权的内容，而不是将所有规划成果面面俱到地报上级政府审批。
建议将现行城市总体规划编制拆分为两个层面——“市域总体规划”和“地方城（镇）总体规划”（类似于新一轮上海城市总体规划编制中拟议的“1+3”体系）。“市域总体规划”由上级政府批准。依据批准的“市域总体规划”，地方政府编制市域各个“次区域规划”以及中心城市、县城、乡镇的总体规划。
3.3 落实城市总体规划内容的合理增减，明晰规划编制和施行的边界
首先，“城市总体规划—控制性详细规划—修建性详细规划”的规划编制体系已经很明确了。在此基础上，应该对各层级规划间的边界加以明确规定，使总体规划编制和施行的边界变得清晰。
其次，总体规划编制的关键是明确战略导向和发展框架，而不是怎么发展；因此应剥离城市总体规划中属于开发控制性规划以及需要由专业规划来解决的专业性和技术性的内容。
再者，近期建设规划似应回归总体规划范畴。在强调“多规合一”或“多规协调”的背景下，基于编制时间与年限的吻合性，近期规划应结合总体规划的年度监测和动态评估编制5年期的实施规划，并以滚动的方式更新维护城市总体规划。
3.4 加强城市总体规划强制性内容的衔接与传递
首先，应当以城市总体规划为基础、建立健全“空间满覆盖、事权基本不重叠”的空间规划体系，在一个信息平台的基础上实现“统筹而科学决策、协同而又分工”。这一境界即为当前“多规合一”工作的本质诉求。
其次，要加强总体规划强制性内容向控制性详细规划和其他相关规划的有效传递。应在简化、强化刚性内容的基础上，为具体操作层面的规划编制留出必要的弹性空间。
3.5 优化城市总体规划编制的若干技术
其一，目前的人口规模预测方法与结果从逻辑上而言基本上是本末倒置，建议国家主管部门先做好全国、省市地方乃至县层面的人口规模上限的统筹分配。
其二，用地的规划布局是城市总体规划最直观和最受重视的一个环节。以往大多是着眼于微观布局，战略性规划的用地布局应以政策区或功能示意性的方式来表述，从而避免下层次用地规划的具体功能安排难以在高层级规划界定的功能性质中扩展和细分的窘境。
此外，还要注意以下问题：
（1）城市性质与职能的表述需要体现地方政治诉求和产生“正能量”，但前提是实事求是，绝不能脱离实际或哗众取宠。
（2）城市的规划规模既要讲标准和合规性，同时也要实事求是地看待可操作问题。
（3）规划区范围的划定虽然可以“合理”规避某些规划管理问题，但若一味地消极逃避现实矛盾，随着城市规模扩张，矛盾终将暴露，所以必须尽早走出“恶性循环”。
（4）总体规划实施评估虽然已经逐渐普及，但是评估的目的不仅仅是为了论证修编总体规划的必要性；更为根本的是通过评估而总结经验和教训，从而更好地实施规划及提升规划的作用。
详情请关注《上海城市规划》2015年第6期《从“多规合一”视角谈我国城市总体规划改革》，作者：张捷，上海同济城市规划设计研究院；赵民，同济大学建筑与城市规划学院。
