日前，《上海市城市总体规划（2016-2040）》（以下简称“上海2040”）草案已经形成并开展公示。在“全球化、人文化、生态化、智能化”的大背景下，本轮规划全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“尊重城市发展规律、强化五个统筹”的城市规划建设管理基本要求。在规划目标上，突出“以人民为中心”，确立“卓越全球城市——创新之城、人文之城、生态之城”的愿景；在发展模式上，以土地利用方式转型，促进上海创新发展；在空间格局上，突出开放协调，形成网络化时代的全球城市区域空间架构；在规划方法上，创立新体系、开拓新方法、拓展新机制，使规划编制和实施过程成为城市治理现代化的过程，也可为大型城市创新发展提供参考。
1 “上海2040”组织编制基本情况
2014年5月6日召开的上海市第六次规划土地工作会议，标志着“上海2040”正式启动。上海市委书记韩正同志强调“要确定上海这座特大型城市长远发展的蓝图和框架，编制规划既要积极、更要稳妥，既要有为、也要无为，特别要重视留白”。市长杨雄同志要求“坚持改革创新，充分运用新理念、新方法编制规划；坚持开门编规划，广泛汇集各方智慧和力量”。住房和城乡建设部、国土资源部领导多次亲临上海指导，并希望上海发挥好示范带头作用。
上海市规划国土资源局牵头组织各方力量共同开展了“上海2040”的战略研究，以及各专项规划、区（县）城市总体规划的研究工作，于2014年底形成规划《纲要》，并于2015年8月通过了住房城乡建设部组织的规划《纲要》审查。2015年10月，中央十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，2015年12月中央城市工作会议进一步提出“尊重城市发展规律、强化五个统筹”的城市规划、建设和管理基本要求。上海市规划国土资源局会同总体规划编制团队各成员单位，按照市委、市政府要求及时深入地贯彻中央会议精神，认真落实《纲要》审查会意见，全力推进总规最终成果编制工作。于今年7月，初步形成了“上海2040”成果草案，并于8月22日启动为期一个月的社会公示。
“上海2040”（草案）公示成果
“上海2040”规划编制的过程是一个探索城市治理现代化的过程。规划编制组织工作的最大特点是坚持“开门编规划”，把“统筹政府、社会、市民三大主体，鼓励全社会共建、共治、共享”贯穿于规划编制的全过程。
政府层面，在国家有关部门的指导下，除动员组织全市各区镇、各条线全面参与外，还主动与江浙两省和周边相关城市进行了沟通对接。
社会层面，从在沪高校、科研院所、中外规划咨询机构中邀请了37个研究团队开展战略研究，并遴选了上海市规划院、同济规划院、中国规划院上海分院、上海市地质调查研究院4家单位共同编制，聘请了来自规划、开发、产业、金融、科技、社会、文化、旅游、生态、安全等不同领域的30余名“核心专家”和“决策咨询专家”对规划编制进行全过程把关；组织开展了11场战略专题研讨会和“上海2040”概念规划设计竞赛等活动。
市民层面，成立了“公众参与咨询团”，由杨雄市长签署聘任15名代表不同领域社情民意的社会人士，全程参与规划编制；开展“上海，我的2040”O2O公众调查，覆盖户籍人员、外省市来沪人员、外籍人士，涉及不同职业、不同年龄段、不同文化程度人群；还组织开展了多场市民论坛以及“上海2040：我要看、我要写、我要画”等活动，形成了前所未有的公众参与格局。
公众参与、“开门编规划”
2 居住地空间分布 “上海2040”的重点研究内容与成果体系
本轮规划注重目标导向、问题导向和实施导向，主要在五个方面开展了研究：
一是城市发展目标，提出上海建设“卓越全球城市”的目标内涵；
二是发展模式，确立“底线思维”、“内涵发展”和“弹性适应”的发展模式，并明确人口、土地两个关键要素的规划导向；
三是空间布局，从区域和市域两个层次明确上海未来“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间格局；
四是发展策略，从建设创新之城、人文之城、生态之城三个维度，重点对核心功能、综合交通、社区与住房、文化魅力、生态、安全等领域明确发展策略；
五是实施保障，从实现城市治理模式现代化的角度，提出规划编制、实施、维护的新机制。
“上海2040”逻辑框架图
根据国家有关部门改革总规成果体系的精神，“上海2040”拟最终形成“1+3+1”的成果体系。其中“1”是城市总体规划报告，“3” 是报告附件，在“1+3”基础上精简提炼形成了1份规划文本图集。
3 “上海2040”的创新探索
上海新一轮总体规划深入贯彻落实党中央提出的“五位一体”总体布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，贯彻落实中央城市工作会议提出的“尊重城市发展规律、强化五个统筹”的城市规划、建设和管理基本要求，努力以规划转型引领和促进城市创新发展。此次规划编制体现了八个方面的探索和创新。
3.1 践行新理念
全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“尊重城市发展规律、强化五个统筹”的城市规划建设管理基本要求。
3.1.1 突出创新发展
更加注重后工业化时代人的能动作用，注重“创新驱动、内涵发展”，进一步统筹改革、科技、文化三大动力，通过土地利用方式由增量规模扩张向存量效益提升转变，建立创新发展的新模式。
3.1.2 突出协调发展
更加注重长三角区域一体化发展和城乡统筹发展，进一步统筹好空间、规模、产业三大结构和规划、建设、管理三大环节，充分发挥上海“两规融合、多规合一③”的体制优势。
3.1.3 突出绿色发展
更加注重生态文明背景下的“底线约束”，进一步统筹生产、生活、生态三大布局，探索上海高密度超大城市在资源环境紧约束下低碳、安全、韧性的发展方式。
3.1.4 突出共享发展
更加注重“以人民为中心”，进一步统筹政府、社会、市民三大主体。通过多方参与、协同治理的规划编制方法和实施机制，将国家战略、上海实际与民众期待结合一体，在规划编制、实施和实现的过程中体现城市的共治共管、共建共享。
3.1.5 突出开放发展
更加注重国家战略格局和上海的开放优势，进一步突出上海面向国际、服务全国的门户及枢纽地位，切实发挥好长三角世界级城市群核心城市的引领作用，从国家使命、全球定位来确定上海未来城市发展的战略框架。
3.2 确立新目标
将“以人民为中心”的本质要求，渗透至规划各项目标。顺应城市“创新驱动”和“以人为本”的发展趋势，在城市目标和功能定位上，由更加注重经济导向向更加注重“以人民为中心”转变。将国家战略与在上海生活、工作、学习、旅游等不同人群的发展愿景相结合，并兼顾上一版总体规划的延续性，进一步完善了全球城市核心功能，拟定上海至2040年的发展总目标，即“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”，以及3个维度的子目标，即建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。
3.2.1 “以人民为中心”是“卓越全球城市”的基本要求和上海城市创新发展的必然需求
2016年6月正式公布的《长江三角洲城市群发展规划》中明确“以上海建设全球城市为引领加快形成国际竞争新优势”。本轮总体规划正式提出了上海将迈向“卓越的全球城市”的总体目标。“卓越”不仅指经济能级和影响力的卓越，更体现在创新人才和企业环境品质的卓越，乃至于城市文明的卓越，即更加关注“宜居、宜业、宜游、宜学”等人居综合环境和生活方式的卓越。
未来25年，上海已经步入后工业化发展阶段。全球发展人本化、生态化、智能化等态势，使城市发展也由工业化时代“以经济增长为轴心”，升级到以生态、经济、社会、政治和文化“五位一体”全面发展的格局。城市，从工业化时代满足生产需要为主要目的，转变为后工业化时代全面满足城市民众从物质、安全、归属到学习、交往、创造等各个层面的人本需求，继而激发人的创造力推动社会进步的更高阶段⑤。后工业化时代上海的城市公共服务和基础设施（功能），必须在满足生态安全、资源安全、运行安全的基本保障下，不仅要巩固能源（水、电、燃气）、交通、通信、环境、防灾等狭义的“技术性（生产性）基础设施”，更要强化以人为本的智慧互动、文化教育、科研创造、健康休闲、社会关怀等方面“社会性（创造性）基础设施”，为不同人群创造更多、更好的发展机遇和美好的生活体验，提升民众的安全感、归属感、成就感和幸福感，吸引全球更多的创新人才到上海来工作、创业、生活，这是上海提升全球城市竞争力的必然选择。
3.2.2 建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”
新一轮总规在“卓越的全球城市”目标愿景下，进一步突出了创新活力、人文魅力和可持续发展三个维度，强调建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。
建设更具活力的繁荣创新之城。创新之城不仅涵盖上海建设“科创中心”的国家战略要求，同时包括产业创新、文化创新、土地利用方式创新及制度创新等全方位的创新要求。因此，本轮规划从核心功能、支撑功能和基础功能3个层面构架“创新之城”，提出强化科技创新、金融商务、文化创意、高端制造等“全球城市”核心功能；建设具有较强辐射和服务能力的国际综合枢纽和门户（包括航空、航运、陆运、信息枢纽等支撑功能）；强化与创新经济和创新发展相适应的、吸引全球创新创业人才的服务设施和服务环境等基础功能，打造“TBC（Technology + Business + Culture）产业社区”，激发城市持续活力。
营造更富魅力的幸福人文之城。文化是全球城市保持其独特性和竞争优势的核心资源。一个拥有良好文化氛围和厚重历史积淀的城市，能够增强城市的魅力和包容性，培育城市持续的创新能力和竞争力。新一轮总规突出“文化兴市、艺术建城”理念，提出“文化+”发展战略，将文化内涵的提升渗透到城市发展的方方面面。一是立足空间载体和文化活动，建设具有全球影响力的国际文化大都市；二是立足历史文化传承和自然禀赋，通过城市有机更新，塑造国际化大都市和江南水乡特色风貌形象；三是立足多元包容的社会主体，激发全社会文化活力，繁荣城市文化产业，弘扬城市精神和软实力。
建设更可持续发展的韧性生态之城。绿色发展是卓越全球城市的最底线要求。本轮规划从上海大都市区空间结构出发，强化了生态基底硬约束，划定生态保护控制线，构建“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的市域生态空间体系。应对气候变化，提升城市抵御自然灾害能力和韧性，加大了海洋、大气、水、土壤环境的治理和保护力度，提高城市水资源、能源供给等生命线工程安全。大力发展循环经济，提高资源产出效益。
上海市域生态空间规划图（2016—2040）
4 结语
上海市新一轮城市总体规划，是新的发展背景下对城市发展方式和治理方式的一次深刻思考和创新探索，也是向国内外城市先进经验学习的过程。上海的规划发展将秉持“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”的城市精神，如同总体规划可以为城市发展谋划出新的成长空间一样，“上海2040”也为我国城市总体规划工作的改革创新和不断完善开拓了新的探索空间。我们并不完美，但城市将因我们的共同努力而更加美好。
详情请关注《上海城市规划》2016年第4期《迈向卓越的全球城市——上海新一轮城市总体规划的创新探索》，作者：庄少勤，上海市规划和国土资源管理局，党组书记，局长，博士。
