沈果毅

上海市城市规划设计研究院副院长

自上世纪90年代以来，随着浦东的开发开放，上海的城市规模不断扩大、人口不断集聚，已跨入了超大城市行列。然而，超高强的强度和飞快的速度也导致了很多城市问题，人多地少的矛盾日益突出，产生了一系列诸如用地紧张、环境恶化、交通拥堵、基础设施供给压力增大、社会公共服务资源不足等负面效应。

2014年5月，上海市第六次规划土地工作会议正式启动了上海新一轮总体规划编制工作。这次总规中提出了“四条底线”目标，包括守住建设用地负增长、严控人口规模、改善生态环境、确保城市运行安全。从底线思维出发，结合上海新一轮总规编制工作，有了以下四方面思考：从城市到区域、从城区到郊区、从增量到存量、从刚性到弹性。

从城市到区域。随着长三角城市群一体化进程的加速，上海与周边地区城镇、产业已呈连绵发展的态势，逐渐形成全球城市区域，但在空间、产业、生态、交通等方面缺乏有效衔接，亟需统筹协调。按照国家战略要求，根据长三角世界级城市群一体化的发展趋势，提出区域协同、生态共建、交通一体化的发展导向。

从城区到郊区。上海经历了几十年的规划和建设，城市范围逐渐扩大。到目前为止，中心城周边地区已经成为核心区蔓延的范围。但是，新城发展还相对滞后，在公共设施、公共交通以及产业融合方面，还存在很大不足。在本轮规划中提出：第一，强调城乡一体、协调发展的空间格局。在主城区，重在功能优化、品质提升，同时控制人口规模、优化人口结构；在郊区，促进以新城和重点新市镇为核心的组团式城镇圈培育，加强村庄的分类发展引导。第二，改善乡村人居环境。结合上海郊区特有的自然风貌和历史文化遗存，保护乡村农耕文化特色和风貌，再塑江南水乡格局，营造美丽乡村。第三，推动社区覆盖、资源统筹。构建15分钟城镇社区生活圈；提升乡村社区的公共服务水平。

从增量到存量。上海全市建设用地总量已经接近土地利用总体规划确定的“天花板”；同时，生态空间被不断蚕食。由此提出推动城市更新，转向存量规划。一是优化用地结构。增加生态用地，减少工业用地，保障生活用地，预控储备用地。鼓励城市建设用地适度混合和立体开发，促进用地集约节约发展。二是工业用地更新。根据区位条件，保障高端制造业发展空间，促进产业转型升级。三是居住用地更新。针对人口调控目标重点，加强住宅规模总量的控制，以存量用地更新为主挖掘住房建设潜力。

从刚性到弹性。从历年的总体规划实施来看，传统终极蓝图式的总体规划难以适应未来的不确定性。这次总规提出了“底线约束+弹性适应”。“底线约束”就是适应生态文明时代城市发展的要求，以守住建设用地规模“负增长”、严控人口总量、改善生态环境、确保城市运行安全为底线，围绕发展目标对城市发展的策略进行引导；“弹性适应”就是面对城市发展的不确定性，建立空间留白机制和动态维护机制。